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[김만흠 칼럼] 문대통령의 개헌론, 국회의 개헌론

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    문재인 대통령이 새해 예산안을 설명하는 국회 시정연설에서 내년 지방선거 때 개헌을 마무리할 수 있도록 하자고 다시 확인했다. 개헌에 대한 적극적인 의지로도 볼 수 있다. 그러나 국회의 개헌론과는 초점이 다르다. 문대통령은 지방분권과 기본권 강화를 개헌의 핵심 방향으로 말했다. 그동안 적극적인 개헌론자들의 개헌 동기는 현행 대통령제 권력구조에 있었다. 이 권력구조의 개편이 우선적이고 현실적인 과제였다. 역대 국회의장들의 개헌론도 그랬고, 국회 개헌 특위의 개헌안도 그렇다. 이 점에서 문재인 대통령의 개헌론은 적극적인 개헌론자의 주장을 사실상 비켜간다. 

    물론 개헌 주장과 방향은 다양하다. 또 여러 내용을 담을 수 있다. 5.18 정신을 전문에 넣자는 주장에서부터 문대통령이 강조한 지방분권과 기본권 조항, 또 헌법적 권리의 주체를 국민에서 인간으로 또는 시민으로 바꾸자는 주장에 이르기까지 다양하다. 대부분의 내용들이 논쟁의 여지가 있어 쉽지는 않지만, 다 나름대로 의미가 있는 내용이다. 그런데 당장 헌법 조항에 따라 직접적으로 규정되는 정부 권력구조같은 영역이 있는가 하면, 헌법 전문이나 일부 기본권 조항처럼 직접적인 규정보다는 가치 지향을 담는 내용도 있다. 

    장기적으로 보자면 가치 지향이 더 의미 있을 수 있다. 그러나 헌법 규정으로 인해 다른 제도 개선이나 개혁이 불가능한 것을 바꿔주는 것이 시급한 과제이다. 개헌의 기회가 된다면 우선적으로 개편해야 하는 영역이라는 것이다. 바로 헌법에 규정돼 있는 현행 대통령제가 그렇다. 그 근본적인 한계는 국정농단 사태 초기 때, 총리 의회 추천 등 제도적인 신축성을 최대한 살려 운영해보려고 했다가 실패했던 점에서도 보여준다. 국정농단과 탄핵 사태 자체가 현행 대통령제의 한계와 특이한 박근혜 전 대통령의 리더십이 결탁해 일어난 것이다. 이번뿐 아니라 늘 유종의 미를 거두지 못한 역대 대통령들의 안타까운 경험이 말해주고 있다.  

    헌법 개정을 적극적으로 주장해 온 사람들은 당장의 시급한 현실 인식에 바탕을 두고 있다. 역대 국회의장 모두가 현행 대통령제를 바꾸지 않고는 안 된다고 주장하는 것도 국회의 현장을 지켜보면서 체험한 결과이다. 우리가 말하는 87년체제 극복의 핵심에도 현행 대통령제의 개편이 있다. 승자독식의 체제로부터 다양성을 포괄하는 공존 모델로의 전환이 87년 체제의 극복 방향이다. 그 극복 과제인 승자독식 체제의 핵심에 현행 대통령제가 있다. 물론 정치제도는 여러 제도가 상호작용하면서 그 효과가 나타난다. 그런 점에서 현행 소선거구제의 문제점도 동시에 개선되어야 한다. 

    그런데 현행 대통령제가 규정하는 제도적인 효과가 훨씬 더 클 뿐만 아니라, 선거제도의 효과 역시 정부권력 구조와 밀접하게 연관돼 있다. 최근 선거제 개편 방향으로 주로 거론되는  연동형비례대표제는 현행 대통령제와는 어울리지 않는다. 제도적 경험으로 빌려 온 독일은 대표적인 내각제 유형이다. 또 정당비례가 강화되면 정당 책임정치가 되어야 하는데, 정당이 집권하고 책임지는 체제는 내각제이다. 현행 우리 대통령제는 대통령이 권한은 행사하고 책임은 지지 않는다. 여당은 권한을 가진 책임 정당이 아니라 대통령에 종속된 체제이다.  

    문재인 대통령은 사실 현행 대통령제의 개편에 소극적이었다. 한편으로는 지난 대선 과정에서 유력한 차기 주자였다는 점에서 현실 권력투쟁의 관점에서 충분히 이해할 수 있다. 그러면서 당시에 문재인 후보 진영에서는 현행 대통령제를 부분적으로 보완하면 된다는 주장이었다. 감사원의 국회 이관이나 지방분권 등이 보완책이었다. 물론 이런 보완책도 헌법 개정 사안일 수 있다. 그러나 초점은 현행 대통령의 개편이 핵심 사안이 아니라는 논리에 있었다. 사실상 당시 개헌론에 대한 맞불이었다.

    그런데 현재는 이미 대통령이 돼 있고, 나라다운 나라를 위해 여러 혁신을 주도하고 있는 입장이다. 현실 권력투쟁의 관점에서 자유로울 수 있다는 것이다. 문대통령의 말처럼 지방분권도 필요하고, 지방분권이 제왕적 대통령제의 개선에 기여할 수 있다. 또 지방분권은 노무현 전 대통령이 지방자치실무연구소 때부터 한국사회 개혁의 기본 방향으로 주장해 온 바이기도 하다. 그러나 공간적인 분권뿐 아니라 근본적인 권력구조의 개편이 필요하다. 지방분권론자였던 노무현 전 대통령도 임기 마지막 해 제헌절 경축사에서 내각제 또는 대통령 결선투표제를 개헌 방향으로 제시했다. 국회 개헌 특위의 개헌안도 여러 부분을 포괄하고 있지만, 핵심은 현행 대통령제의 개편이다. 이 점에서 문 대통령의 개헌론이 정부권력 구조 개편에 대한 기피가 아니라, 내년 지방선거에서 국민투표에 붙이겠다는 개헌 의지에 방점이 있기를 기대한다.

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    김만흠 정치아카데미원장 manmand@naver.com

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